当前，民办学校分类管理可以说是一个炙手可热的话题。尽管分类管理是国际上的通行做法，但在我国，对于什么是分类管理、如何引导合理分流等，民办教育界的意见并不一致，民办学校的举办者或出资者、校长和政府部门之间存在着巨大分野。笔者认为，要真正对民办学校实行分类管理，仍有几个关键问题亟待破解。

　　首先，破解分类管理的法理错位。2010年7月底，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布。《纲要》第44条提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。关于分类管理的认识纷争由此开始。

　　发端于上世纪80年代的我国民办教育，是在国家财政极其困难、教育资源严重短缺的情况下发展起来的，基本上属于“投资”办学而非“捐资”办学。这与西方国家以教会、财团、基金会和个人捐资办学为主导的“非营利性”私立教育是两个不同的发展路径。我国的民办学校即使在办学许可证上注明“不要求取得合理回报”，大多数举办者还是期待取得回报、并且拥有产权或者保障自己投入的相关权益的。因此，法理上的错位之处在于，现行法律法规和一整套政策都是基于教育的非营利性而设计的。《教育法》第25条规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，第5条规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”，都将民办学校定位于非营利组织范畴。在《教育法》《民办教育促进法》相关条款修改以前，进行营利性民办学校的登记显然于法无据。需要指出的是，国家层面应纠正民办学校“民办非企业”这一“非驴非马”的定性，明晰营利性和非营利性两类民办学校的法人属性。但这种非此即彼的定性方式，未必就可以解决民办学校的现有问题。一些民办教育界人士认为，应该把民办学校分为营利性民办学校、非营利性且不要求合理回报的民办学校、非营利性但要求合理回报的民办学校三种，按照这三种不同的定位来确定学校的法人归属，这样或许比直接以 “营利性和非营利性”作为分类标准更为合理。

　　第二，破解选边站队时的迷惘。法理上的错位，使得政府相关部门和民办学校举办者在对学校营利性和非营利性标准的认识上存在很大分歧。一是办学节余或盈利属于学校还是举办者？这里的办学节余或盈利指的是在扣除办学成本、提留发展基金及其他必需的费用后所剩余的资金。二是举办者的初始投入和追加投入所形成的学校固定资产，归于学校还是举办者？三是学校办学终止时，在财产清算清偿债务后的剩余资产属于社会还是属于举办者？

　　这样的纠结不清，会让民办学校举办者在“选边站队”时，陷入深度迷惘。绝大多数民办学校举办者既希望享受两边的优惠，又特别在乎资产所有权，要求学校的产权归属自己所有。这是一个两难的选择：假如选择登记为营利性学校成为“企业”法人，要按照企业交税，还可能得不到民办教育政策优惠，学费提升空间和招生计划的空间都可能受到挤压，进而导致投资与营运成本增加，风险系数加大。假如选择登记为非营利性学校，相关政府部门管理者可能会以 “民办教育为公益性事业，学校又是非营利性的”为理由，要求举办者放弃产权、不求回报。这又是举办者最为担心的结果。同时，困扰民办学校投资者的问题还有许多，民办学校所面临的教师身份、教师社会保障权益、学校税收优惠、财政资助等问题，都不能依靠分类管理来解决。如果这些困惑无法明晰，分类管理也难以真正实现。

　　第三，破解学校治理上的迷失。目前，我国民办教育发展的“阶段性特征”是以出资办学为主，大多数民办学校出资者都希望取得回报。民办学校正面临物价持续上涨、人力资源成本不断加大、生源大幅度下滑、学费维持多年前标准等诸多困难。同时，很多学校又都已进入了需要吸引人才、稳定队伍和提升质量、打造品牌的内涵发展时期，需要大量、持续的资金投入。在这一特殊时期，分类管理如果处理不好，造成“促退”的后果，会让众多民办学校陷入学校治理的迷失。

　　要破解上述困惑，笔者认为可以采取以下举措：

　　一是引导现有民办学校合理分流，让多数实施学历教育和学前教育的民办教育机构转为非营利性民办学校。近年来，随着国家对公办教育加大投入，民办教育与公办教育的差距日益明显，不仅使得民办学校招生出现困难，还出现了民办学校教师跳槽至公办学校的“回流潮”。通过分类管理，明确各类民办学校相应的定位问题，让非营利学校和公办学校一样，保有稳定的办学品质、师资队伍；让营利性学校在市场大潮中站稳脚跟，发挥民办教育市场的“鲶鱼效应”。

　　二是通过分类管理，采取有效政策积极引导、大力吸引社会资本源源不断地注入，才有可能维持其持续发展。让投资人的权益得到明确和保障，这是稳定民办教育大局的根本。否则，民办学校将难以与以公共资源做强大后盾的公办学校处于平等竞争的地位。

　　三是建立合理的退出机制。《国务院关于鼓励引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）指出：“加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策，研究建立民办学校的退出机制。”建立合理的退出机制，是解决好民办学校产权问题的重要方面，也是提振民间资本兴办民办教育的信心和热情的重要举措。明确投资人在民办学校退出时的权益保障，承认出资人累积出资额及其自然增值的合法转让、受让权，其核心是妥善解决民办学校剩余财产的归属问题。这一问题的关键是如何在贯彻《物权法》与《教育法》之间找到平衡点。

　　四是鼓励打造民办学校优质品牌。当民办学校发展到一定历史阶段，办学理念和教育品质相对稳定，学校达到一定规模，具备较强抗风险能力时，无论是行政管理部门，还是投资人，都应当积极推动这类学校实施名校工程，打造优质教育品牌。整体而言，我国民办教育不仅仅需要保有一定数量的民办教育机构，更需要打造一大批优秀的民办高校、中小学和幼儿园。民办学校中出现一大批可以与公办同类学校比肩的名牌学校，才是我国民办教育真正兴旺发达的标志。

　　（作者系《中国民办教育》杂志副总编辑，南京百家教育咨询中心主任）