赵国品 绘

县级教育督导是我国四级教育督导网络的最末端，由于大多数“人民政府督导室”是属地教育局的内设机构，督导人员的绩效考核也由教育局负责，导致县级教育督导工作定位不明、责权不清，无法独立行使督导职能。而且督学来源多样，缺少专业培训，专业化程度较低。有调查显示，七成以上的督导室没有专项经费，有的甚至成为无编制、无经费、无专职人员、无独立办公场所的“四无”机构。

目前，我国已建立了中央、省、市、县四级教育督导网络，基本形成了一支专兼职结合的督导队伍。但从我们对170名县级教育督学的问卷调查和20名督学的深度访谈来看，如何建设一支专业化的督导队伍，依然面临着不少亟待解决的问题。

【问题】

督导人员职业倦怠较为明显

调查显示，72.7%的受访者喜欢目前所从事的督导工作，62.7%的人将自己的工作视为一种事业，但有37.3%的人把自己的工作看做是养家糊口的饭碗。就目前的工作状态而言，充满热情与缺乏热情之比为67.6%∶32.4%；应对自如与匆忙应对之比为38.9%∶61.1%；有成就感与无成就感之比为52.4%∶47.6%。从数据分析可以看出，督导人员有一定的事业心和工作热情，但工作多、无成就感现象较为突出，职业倦怠较为明显。

责权不清无法独立行使职能

目前，“人民政府督导室”基本上是属地教育局的内设单位，督导室的领导通常由教育部门的领导兼任，督导室人员的绩效考核也由教育局负责。在实际工作中，督导部门与教育局其他部门的职权范围交错重叠现象严重，“一把手”说了算的情况比较突出。由于督导工作缺乏相对的独立性，通常扮演的角色是应对上级部门工作检查的“防火墙”，突发事件检查的“消防队”，种类繁多的各项检查的“野战军”。调查发现，79.1%的受访者认为不能依法独立行使权力，70%认为责权不明，36.4%认为在督导过程中受到行政干扰。

督学专业化程度低素质不高

调查发现，县域教育督导队伍中有九成以上的督学采取任命方式，其成员主要来自于行政官员（55.5%），其余来自校长及其他教育工作者，专职督导人员偏少(40.9%)，教育专家、教育科研人员则更少。督导人员的来源多元，涉及公务员编制、事业编制、教师编制，其待遇、成长路径也各不相同。县域督导队伍基本以兼职为主，一些地方把教育督导部门当作安置“二线”人员、“闲散”人员的地方。督导人员年龄普遍偏大，由于知识更新慢，对新政策把握不足，又缺少专业培训，督导队伍的素质和督导质量大打折扣，严重影响了教育督导机构的权威性。

缺少经费来源及人员编制

调查发现，77.3%的督导室存在经费不足，甚至没有专项经费的现象。只有少数一二线城市有单列的督导经费，大部分县督导室经费较少，甚至没有。

调查发现，教育督导编制存在诸多问题。七成的受访者认为督学队伍编制过少，近六成感到人少活多、力不从心，三成认为兼职督学过多，队伍无法管理。绝大多数督学认为应该按照辖区学校数或学生数定编当地督学人数。深度访谈发现，有的督导部门无编制、无经费、无专职人员，甚至无独立办公室。也有的督导部门核定了编制，但部分人员被安排到教育行政部门工作，督导部门不得不再从基层学校借调教师，大量使用兼职人员。

【建议】

尽快完善国家教育督导体制

按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中提出的“建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能”的要求，应尽快在国家层面完善教育督导体制，特别是要建立独立于教育系统的教育督导机构和专业队伍，形成直接对国务院负责，中央、省（自治区）、地市、县垂直管理体制和专业化队伍，彻底改变“教育”与“督导”一体两面、职能交错、人员混合的现状，保证各级督导机构实现职能独立、队伍独立，提高其工作的专业性和积极性。

建立教育督导资格认证制度

随着我国教育事业的不断发展，教育督导工作类型不断增多，县域教育督导人员的专业素质与时代要求差距越来越大。需要建立、健全督导人员的任职资格制度，通过考核、竞聘、选拔、定级、培训、任期制等一系列措施，吸引更多教育专业人才加入督导队伍，进一步提升教育督导队伍专业素质，提高教育督导工作的专业化水平。

核定人员编制及职级待遇

《教育督导条例》第六条规定，县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备专职督学。但在实践中，这种“软规定”很难得到落实，县域教育督导部门的人员编制普遍较少，加之督导任务逐渐增多，工作角色定位不清晰，无关工作牵扯过多精力，县域督导队伍的职业倦怠现象明显，解决督导队伍的基本编制及相应的职级待遇问题已无法回避。建议按照辖区学校数量或学生数量，确定县域教育督导部门的最低编制数标准及相应的职级待遇，特别是建立督学责任区的津贴制度。一些区域面积过大的县区、山区与人口稀疏的草原地区，应适当提高最低编制数标准与待遇，使其与所承担的督导职责、任务相适应。

督促县级政府落实《督导条例》

《教育督导条例》对教育督导的适用范围、原则、机构、实施及其法律责任等方面都作出明确规定。应督促县级政府依据《教育督导条例》制定和完善本地的教育督导办法，就机构性质、人员编制、队伍建设、经费投入等内容出台细则，健全工作规范，使教育督导工作有法可依、有章可循。对《教育督导条例》中一些较为笼统的条目，应尽快颁布实施细则。（作者：国家教育行政学院 于鲁文）

【案例】

理顺行政与督导的关系

——走近教育督导的“醴陵模式”

教育行政部门与督导部门如何齐心协力办好人民满意的教育是当前社会关注的难点问题。醴陵市督导责任区建设是如何从当前督导困境中闯出一条新路、并得到广大人民群众和政府部门的高度认可呢？带着这样的疑问，笔者深入醴陵，寻求答案。

2009年，湖南省实行督学责任区制度，醴陵市以此为契机，先行先试，通过对督学责任区的改革与创新，督学在学校和师生中的威信提高了，人民对教育工作的社会满意度提高了，督导效果越来越明显。“醴陵模式”之所以得到社会的认可，关键在于实化加实干，强化保障与制度建设，实现行政与督导“双轮驱动”；创业加创新，充分发挥责任区功能，推动教育事业发展更上一层楼。

实化+实干 强化保障与制度建设

如何处理好学校与教育行政、教育督导的关系是基础教育发展中的一个难题。醴陵市教育局钟国建局长认为：如果把学校和教育行政部门比喻为产品的“工厂”、“生产者”，那么教育督导就是“质检员”。正是由于醴陵市各方认识到督导的重要性，才使醴陵基础教育的发展找到了一个“突破口”——督导。

督学责任区制度刚实行的一段时间里，所谓责任区基本上是一个虚设机构，没有固定的办公地点、督导队伍和经费保障，也没有明确的工作职责、工作任务、工作制度，致使督学履职的主动性、积极性大打折扣，无法达到国家教育督导部门设立督学责任区的目标。

针对这种情况，醴陵市首先从落实机构、人员、经费入手，彻底改变督学领域相对薄弱的状态，把督学责任区建设工作做实；把每一所学校都纳入督学责任区，实现学校督导“全覆盖”；督学对学校不定期随访督导和回访，全程了解学校发展，实现学校“全过程”督导；督学深入学校的各个方面，不放过任何细枝末节，实现学校“全方位”督导，可以说，这是醴陵督导工作最大的亮点。

说到+做到 提供全面保障

为建设好督学责任区，醴陵市政府首先在人、财、物等方面给予督学责任区充分的保障。并根据实际情况，按区域设立了5个督学责任区，批准了40个专职督学事业编制。目前，督学责任区选聘的35名专职督学、41名兼职督学，平均年龄45.3岁，高级职称比例占78.5%，市级以上的学科带头人、教学能手达到75%。醴陵市财政还将每个督学责任区工作专项经费列入年度财政预算，设立专门账户，改建5个督学责任区办公场所，统一标准，统一标识。

制度+流程：规范细化职能

督学责任区是教育督导的末梢神经，醴陵市政府围绕督学“做什么”、“如何做”、“做得怎么样”等方面建立了一揽子制度，包括督学职责、督导制度、片区督学责任区工作规程、市教育督导室对片区督学责任区的考核方案、片区对各学校的考核细则等，将督学责任区的职责细化到具体工作中，将工作落实到每周、每月、每季、每期、每年，把监督的触角延伸到每一所基层学校。

关口前移 实现源头督导

过去对督导评估工作重结果，忽视对过程的有效监管，造成信息渠道不畅通，监管不到位，缺乏工作主动性。有些矛盾和问题越积越深，演变为大乱子、大问题，而教育行政和督导部门只能充当“救火队员”的角色。为改变这种被动局面，醴陵市将督导工作关口前移，建立重大事项事前报告制度，规定督学责任区“六个提前介入”即各学校的年度重要工作、重大教研教改活动、招生计划方案、责任区内重要人事考察任免等六方面事项要事前报告督学责任区，使督学在起始阶段即能知情、参与、监督、指导，实现了源头督导。许多督学和学校领导反映：“督源头，事半功倍；督过程，事功对半；督结果，事倍功半。”

培训+考核 提升履职能力

为切实提高全体督学的专业素养，规范督导行为，提升履职能力，各片区还编写自培教材，组织了培训、交流和考核。醴陵市教育督导室制订了考核细则，以平时考察和年底考核相结合的方式，对督学责任区进行全面量化考核。同时，还建立了学校与责任区工作互评制度。每学期组织一次学校及教师对本校责任督学的评价，评价结果作为责任督学能否被续聘的重要依据之一。

好制度+真落实 凸显督导成效

一系列制度保证了督学责任区在严谨的制度体系中运行。有了好的制度，还要切实执行方能见成效。以醴陵市东片督学责任区为例，11位督学跑遍了东片区7个乡镇的58所中小学和39所幼儿园，指导改进了18所中小学在管理方面存在的22个问题。督学责任区还把指导、培训、教研作为责任区的重要任务。醴陵市从2011年11月开始设立督教联组，开展形式多样、针对性很强的教研课、示范课等活动，有效实现了片区内资源共享，优势互补。

东片督学责任区副组长邹中国深有感触：“以前校长们是怕我们去检查，现在争着请我们去检查；以前老师怕我们去听课，现在争着请我们去听课；以前学生把我们当做领导的领导，不敢说真话，现在学生把我们当做知心朋友，畅所欲言；以前家长和人民评议员牢骚多建议少，现在家长和人民评议员牢骚少，理解多、赞扬多。”

创业+创新 充分发挥责任区功能

创新方法 构建“阳光服务”

以往的教育督导工作以行政推动为主，服务意识不强，很难让人民群众感受到督导的作用和价值。醴陵市在督学责任区建设中，创新工作方式，变“行政推动式”为“阳光服务式”，构建教育阳光服务体系，建立了督学工作“四有”责任制和“首遇责任制”。“四有”即有问必答，有疑必释，有诉必查，有责必究；“首遇责任制”即督学不管在何时、何地，只要遇到了与教育工作相关的事，都要在第一时间主动询问、调查、核实、答复。同时，还实行了首遇情况登记制和首遇个案责任制。督学责任区的工作不再局限于学校，而是把责任区建成教育与社会、学校与市民的纽带、桥梁。

每个督学责任区聘有20名以上具有广泛代表性的人民评议员，评议学校教育工作，评议督学责任区的效果。醴陵市还实施了督学进学校、进班级、进家庭、进社会的“四进”行动；每个督学责任区设立群众意见箱；向社会发放《督学便民联系卡》；设立了“阳光服务电话”；作出“5分钟对接、50分钟办结”的公开服务承诺；建立了“全天候阳光服务体系”，以最快的速度、最佳的效果为学校和群众排忧解难。

以东片督学责任区为例，两年多来，共受理、核实辖区内与教育相关的举报、投诉、诉求共36件，求助相关行政机构和职能部门26家，受理率100%，解决率100%。在2012年全市政风行风测评中，教育局第一次获得了第一名。在领导班子的绩效考核中，首次获得第一类中的第一名，同时教育局还被评为全市“文明建设先进单位”。

创新机制 规范督导行为

为进一步完善督学责任区的工作机制，更好地发挥学校责任督学的作用，全面、深入开展对学校的监督指导，醴陵市严格规范了片区督学进校督导行为，制订了“三到位”、“四了解”、“五参与”、“六把关”的规定。

“三到位”：责任督学挂牌公示到位、责任督学与挂牌督导学校教职工的见面会召开到位、考勤登记到位。

“四了解”：了解基本情况、了解教师队伍、了解办学特色、了解突出问题。

“五参与”：参与重大活动、参与课堂教学、参与教师家访、参与校本培训、参与名师培养。

“六把关”：为学校办学行为把关、为学校安全稳定工作把关、为学校师德师风把关、对学校项目建设把关、对班子成员的考核评价把关、对教师评先评优、晋升职称、学科带头人选拔把关。（作者：国家教育行政学院 张婕）

双轮驱动 破解难题

醴陵市作为国家教育体制改革试点单位——湖南省基础教育综合改革和教育体制改革的试点县，针对目前存在的教育管理行政强、督导弱，行政实、督导虚，县级教育监管环节不到位的情况，从督学责任区制度着手，以建设督学责任区为突破口，开展了督学责任区“职能实化、源头督导、创新发展”的实践与探索，有效解决了当前我国教育督导工作中面临的难题，推动了教育管理体制的改革创新。

高度重视+统一认识

建好督学责任区的前提

醴陵市作为全国县域经济百强县，始终把教育事业放在优先发展的地位，把教育事业的发展当作最大的民生工程来抓。督学责任区的建设，受到湖南省、株洲市和醴陵市各级政府的高度重视，在落实督导办公场所的同时，妥善解决了专职编制、工作经费及专门账户等系列问题，为督学责任区建设工作奠定了坚实的基础。

在督学责任区建设的探索过程中，一些人担心提高督学地位，会混淆教育行政与教育督导的界限，削弱了教育行政部门和校长的权力，造成权责不明。经过反复学习和讨论，大家对督学责任区的认识达成高度统一：教育行政和教育督导分别处于运动员和裁判员的角色，有分有合，要自觉演好各自的角色。正因为如此《醴陵市加强督学责任区建设实施方案》才得以顺利地贯彻执行。

职能实化+源头督导

实现行政督导“双轮”驱动

完善的制度建设是成功的保障。醴陵市先后制定了一揽子规章制度，有效地规范了督学工作：把每一所学校都纳入督学的“责任区”范围，实现了学校督导“全覆盖”；不定期地随访督导和回访，全程了解学校发展，实现了学校“全过程”督导；深入学校的各个方面，实现了学校“全方位”督导。同时，明确督学责任区对教育行政（中心学校）的监督权，为片区内中小学校依法积极协调并配合督学责任区工作奠定了基础，也起到了关口前移、源头督导、防患于未然的重要作用。

找准了职能实化和源头督导这一抓手，督学责任区建设就成为加强对中小学校工作监督与指导的有效措施，形成了教育行政体系和教育督导体系“双轨”并列，行政与督导“双轮”驱动的格局。

奉献精神+专业素养

打造高素质的督导队伍

有了完善的制度，还要有高素质的督学队伍。醴陵市的督学责任区取得今天的成效，离不开株洲市、醴陵市两级政府督导室和教育局一班人不图名利、甘于奉献的实干精神。目前，醴陵市对责任督学提出新的更高要求，要成为“班子建设的政工师、教学管理的指导师、问题困难的诊脉师、办学质量的检验师、发展建设的规划师”；要做好“依规办学的监督员、举报投诉的受理员、校情民意的调查员、各类信息的鉴析员、特点亮点的宣传员、广大师生的服务员”，在联系社会中做到“倾听呼声、回应诉求、介绍情况、引导舆情、搭建桥梁”五件事。为进一步提升责任区督学的专业素养与能力，打造一支高水平、专业化的督学队伍，株洲市和醴陵市人民政府督导室正协同有关部门，酝酿实施督学专业资格认证制度。（张婕）

编辑：沈大雷