在高等教育界，独立学院一直如同致命的阿喀琉斯之踵，谁也不敢轻易触碰。近期，媒体对全国292所独立学院“验收大考”延期的报道，再次将独立学院置于风口浪尖，引发各界热议。

上世纪90年年代，一批由公办高校创办的国有民营二级学院在江浙一带如雨后春笋，悄然兴起，随后，这一办学模式迅速从沿海地区发展到全国大部分省市。到2003年，这类学院一下子冒出来360所。此后，教育部于2003年4月发布文件，把这种新的办学形式定名为“独立学院”，并要求具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算。2008年，针对独立学院在办学中假借政策之名搞“假独立”、“校中校”和变相双轨制，存在违规招生、乱收费、董事会管理混乱、教学质量低下、办学出现短期行为等乱象，教育部为依法治教，促进独立学院管理的规范化、法制化，颁布了《独立学院设置与管理办法》，从法律上对独立学院的办学条件、设置标准进行了合法化部署。该文件规定5年内，由独立学院提出考察验收申请，核发办学许可证。然而，这部立意初衷很好的国家部门法规多年来却执行不下去。

资源依赖理论强调，没有一个组织能自给自足，一个组织的生存需要从周围环境中吸取资源。同样，独立学院作为我国高等教育办学体制改革的产物，也一直依赖于政府提供的制度资源。为何独立学院整改规范进展缓慢呢？这固然与省级教育主管部门落实不力，独立学院利益纠纷复杂有关，但是，还有一个不容忽视的重要原因，那就是外部制度供给不足，立法跟着现实跑，法律法规不够健全，制度设计及执行过程中存在缺陷，导致制度的有效性不足，无法满足独立学院发展的需要。

当前，独立学院已站在十字路口，其改革规范工作也进入了深水区和攻坚期，将更多触及深层次的社会关系和利益矛盾，使得改革的复杂性、艰巨性前所未有。要促进独立学院改革的新突破，必须全面进行“制度重构”。

首先，要破除制约独立学院发展的法律障碍。亚里士多德说过：“大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。”当前，独立学院的法人类型模糊不清，有的登记为事业单位，有的登记为民办非企业，由于没有与之对应的配套政策，导致无法落实独立学院与公办学校的同等法律地位。《民办教育促进法》规定：“出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。”但是，合理回报的实施细则、税收、会计制度等配套政策一直迟迟未出台，使得合理回报实质上成为一纸空文。于是，不少出资人通过虚报办学成本等技术手段从中取得回报。同时，独立学院的产权制度也不够完善。按照现行法律规定，民办学校存续期间资产归学校管理和使用，但是对于终止办学后出资人投入资产和校产积累的最终归属未明确，模糊的产权状况既影响了独立学院投资者出资办学的积极性，又不利于防止国有资产的流失。建立完善的法律体系是西方发达国家发展私立高等教育的成功经验。当前，独立学院规范工作要与完善民办教育的法律法规结合起来，加快民办教育促进法的修订完善，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，为独立学院提供良好的制度供给。

其次，要创新省级政府支持独立学院发展的体制机制。全面深化教育改革意味着不是某个领域某个方面的单项改革，而是推进所有领域工作的全方位改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。当前，独立学院规范工作遇到的问题不是教育行政部门一家所能解决的，必须打破条块分割。譬如，资产过户是独立学院通过验收的一个先决条件，目前，地方政府、高等学校与投资人围绕资产过户工作展开激烈的博弈，进展缓慢。截至2013年，全国只有138所独立学院完全落实法人财产权，仅占总数的44%，这是因为独立学院产权的多元化决定资产过户困难重重。公办高校利用校办企业或基金会名义举办的独立学院，多是利用公办高校资源办学，这些国有资产的过户必须通过国资委、财政、税务、发改委等部门的同意，且资产过户费用较高，缴税通常需数千万元，导致资产过户缓慢，难以落实法人财产权。因此，规范独立学院必须发挥综合改革的最大效应，统筹政府相关职能部门，形成促进改革的合力。

同时，要创新独立学院管理制度。国家教育规划纲要提出，“完善独立学院管理和运行机制”，这为独立学院的发展指明了方向。由于独立学院是先发展后规范，管理滞后于实践，没有现成模式可供借鉴，所以教育部26号令在具体条款的设计上很难尽善尽美，在执行中还可以进一步完善。例如，26号令明确提出公办高校投入的无形资产应依法作价，但是缺乏操作细则，现实中，对母体高校的品牌价值衡量是比较困难的，而且事先并没有约定，这是对原有利益分配的重大调整，不易被企业投资方接受，因此对作价办法应予细化。再如，26号令要求，独立学院的设置标准参照普通本科高校执行，许多办学者表示500亩土地指标不够实事求是，一刀切地规定占地面积会制约独立学院的内涵建设。对此，评估验收时可以适当调整，宜根据学科类型、办学规模确定占地面积。特别是针对当前近七成独立学院由房地产等投资资本掌控，教育公益性与资本逐利性之间存在激烈矛盾，应该进一步健全独立学院法人治理结构，形成科学规范、运行有效的制度体系。

尽管独立学院成长路上一直饱受非议，但是毋庸置疑，作为一种自发产生的办学模式，独立学院的存在具有一定的合理性和必然性，解决了高等教育大众化中质量和资金两大难题。独立学院发展中的问题只能用发展的办法来破除，改革中的矛盾只能用改革的办法来解决。惟有打破原有的条条框框，进一步创新制度设计，优化制度环境，提供持续的制度供给，才能促进独立学院的健康发展，使其真正成为我国高教改革的试验田。

（作者简介：阙明坤，无锡太湖学院党委委员、宣传处处长、高教研究所所长、江苏省民办教育协会副秘书长。在《人民日报》、《光明日报》、《中国青年报》、《中国教育报》、《人民政协报》、《环球》等报刊上发表评论、论文300多篇。）

编辑：李月昭